A partir de su análisis sobre los contextos económico, fiscal, social y político al cierre de 2019, el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) concluyó que el gobierno de Jimmy Morales le heredó una situación financiera muy crítica, al nuevo gobierno de Alejandro Giammattei, quien está obligado a realizar una reforma fiscal integral.

Para cumplir su plan de gobierno y sus propuestas, Giammattei deberá realizar una reforma fiscal, no obstante, debido a la coyuntura actual es políticamente muy difícil al considerar que el legado político del gobierno de Morales es de una pérdida aguda de legitimidad del gobierno y niveles muy altos de desconfianza ciudadana, informó el Icefi.

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A través de un análisis del contexto macroeconómico, social, fiscal y político de Guatemala, el Icefi expone las razones que hacen indispensable para el nuevo gobierno de una reforma fiscal integral.

Contexto macroeconómico

Al final de diciembre de 2019 el Banco de Guatemala oficializó las nuevas cuentas nacionales base 2013, según las cuales el Producto Interno Bruto (PIB) es menor a las cifras oficiales previas a esta actualización, con lo cual muchos de los indicadores calculados como porcentajes del PIB ahora tienen valores mayores a los que se venían manejando.

Para el Icefi este ajuste técnico crea un espejismo en el que muchos indicadores, incluyendo las principales variables fiscales como porcentajes del PIB, parecieran sugerir una mejora en la situación de Guatemala. Sin embargo, el Instituto advierte que el nuevo gobierno debe apegarse al hecho de que un ajuste en las cuentas nacionales no implica necesariamente una disminución real de las carencias y precariedades que cotidianamente enfrenta la población guatemalteca.

Un elemento importante para el crecimiento económico futuro de Guatemala es la recuperación de la competitividad internacional, lo que conlleva simplificar las gestiones para hacer negocios, con el objetivo de atraer inversión extranjera de calidad, pero también requiere cambios estructurales y un manejo maduro y efectivo del poder público.

La posición de Guatemala en el Índice de Competitividad Global fue el puesto 78 en 2015, mientras que en 2019 cayó a la posición 98, un retroceso de 20 posiciones asociadas al deterioro de factores de atracción de inversión, entre los que destacan los índices de crimen y delincuencia organizada, la corrupción, la ineficiencia de la burocracia gubernamental, la oferta inadecuada de infraestructura y la inestabilidad política.

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El índice Doing Business reportó que en 2015 Guatemala ocupó la posición 81, mientras que en 2019 cayó a la posición 98, una pérdida de 17 posiciones explicada por las condiciones inadecuadas para resolver la insolvencia bancaria, de falta de estabilidad jurídica para garantizar los contratos, la protección limitada a los inversionistas minoritarios y las dificultades para iniciar un negocio.

Este escenario llama a transformar la estructura económica guatemalteca, cuyo sector real depende mayoritariamente del comercio, y cada vez menos de sectores tradicionales como la agricultura y de otras actividades de alta generación de valor agregado como la industria y los servicios.

Contexto social

Para el Icefi, la realidad que enfrenta el nuevo gobierno es una herencia del deterioro generado durante la administración del presidente Jimmy Morales. Debido a que el Congreso de la República no aprobó el proyecto de presupuesto para 2020, en este año el Gobierno ejecutará el de 2019, el cual en caso no sea ampliado el gasto público continuará la trayectoria crónica de adelgazamiento del quehacer público, un importante factor de riesgo para el desarrollo, la cohesión social y la gobernabilidad democrática de Guatemala.

Durante el gobierno de Jimmy Morales el gasto público como porcentaje del PIB mostró un promedio anual del 13.6%, uno de los más exiguos del mundo, pese al incremento de necesidades y la urgencia de la garantía de derechos.

El gasto público destinado a enfrentar las principales necesidades sociales se mantuvo debajo del 8.0% del PIB (7.2% en 2015 y 7.9% en 2019), con resultados magros y desalentadores. En educación, durante el período 2016-2019 la cobertura educativa se redujo en los niveles primario y básico, pese a incrementos en el presupuesto.

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El gasto público en salud permaneció en torno al 1.0% del PIB (1.2% en 2015 y 1.3% en 2019), mientras que el acceso a la salud depende de los ingresos de los hogares, ya que financian con sus recursos aproximadamente el 52.2% del gasto en salud.

Con índices de mortalidad y epidemiológicos en deterioro, Guatemala enfrenta desafíos importantes para asegurar la salud pública. Aunque en 2016 el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) dijo haber atendido a 7.8 millones de personas, esa atención no se caracterizó por el ejercicio pleno de un derecho fundamental, toda vez esas personas atendidas por el MSPAS generalmente deben destinar recursos propios para la compra de los medicamentos recetados y el equipo médico necesario para su atención (MSPAS, 2018). La realidad es que un padecimiento continúa generando el riesgo de un gasto que empobrece a los hogares guatemaltecos.

Contexto fiscal

El carácter nocivo del descuido del gasto social durante el gobierno de Jimmy Morales, se agudiza por una situación financiera en problemas. La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) continúa demostrando incapacidad para alcanzar sus metas de recaudación, mientras que durante el período 2015-2019 el Congreso de la República aprobó amnistías y privilegios fiscales, consideró el Icefi.

En los últimos cinco años, entre 2013 y 2018, la sociedad ha conocido diferentes casos de corrupción cuyo foco ha sido la SAT (casos La Línea y Traficantes de Influencias). Como resultado de esto en 2016 el Congreso de la República aprobó cambios en su ley orgánica, con el fin de actualizar sus capacidades, cerrar posibles caminos a la corrupción y garantizar su autonomía. Sin embargo, estos cambios no han sido aprovechados por las autoridades.

Otro hecho que ha afectado la recaudación en este período es el creciente nivel de evasión del IVA, que en 2018 representó el 37.9% del potencial recaudatorio, habiendo aumentado 12.3 puntos desde 2012 cuando constituía el 25.6%. En términos nominales, el incumplimiento del IVA representó en 2018, Q16,566.9 millones (2.8% del PIB). Por su parte, el de incumplimiento del impuesto sobre la renta en 2017 llegó a ser del 79.9%, lo que representó cerca de Q24,758.5 millones (4.5% del PIB).

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Contexto político

El conflicto entre el gobierno de Jimmy Morales con la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (Cicig) hasta su desaparición en septiembre de 2019, su alianza y defensa de sectores y personas vinculadas o señaladas de actos de corrupción, dilapidaron la legitimidad y sembraron la desconfianza de la ciudadanía hacia el Gobierno. Este constituye un desafío político considerable para la nueva administración, ya que, para mantener la legitimidad y cuotas altas de aprobación y respaldo popular, el presidente Alejandro Giammattei, deberá demostrar con hechos verificables un compromiso auténtico para luchar contra la corrupción, mejorar la transparencia y la rendición de cuentas.

A criterio del Icefi, sin esta condición ineludible para iniciar el proceso destinado a mitigar la polarización social que causó el conflicto del gobierno de Morales con la Cicig y la ciudadanía que la respaldó, el gobierno de Giammattei no contará con la legitimidad necesaria para aplicar los cambios necesarios para recuperar la política fiscal de su crisis actual.

Debido a la gravedad y magnitud de estos elementos de la realidad fiscal al inicio del gobierno del presidente Alejandro Giammattei, el nuevo gobierno debe considerar una reforma fiscal que estabilice e inicie el lento proceso de recuperación de las finanzas públicas guatemaltecas.